Os fundos soberanos tornaram-se alguns dos atores mais poderosos nas finanças globais nas últimas décadas, administrando hoje mais de US$ 16 trilhões em ativos totais, ante cerca de US$ 3 trilhões em 2008. Segundo o FMI, apesar de esses veículos de investimentos terem sido criados para agilizar aportes do patrimônio público no longo prazo, sua diversificação atual pode representar vulnerabilidades críticas.
“À medida que os fundos cresceram, seus mandatos se expandiram rapidamente além de proteger orçamentos governamentais e gerir economias intergeracionais, passando a funções tão diversas quanto construir infraestrutura e implementar políticas sociais e industriais. A crescente fragmentação geopolítica intensificou o apelo desses fundos, à medida que os países buscam ser mais autossuficientes”, comentou Yan Liu, conselheira e diretor do Departamento Jurídico do Fundo Monetário Internacional, no blog da instituição.
Ela destaca que os fundos podem impulsionar a resiliência interna, preservar a riqueza nacional, avançar objetivos de desenvolvimento nacional e fomentar o dinamismo econômico. E que, com projetos que abrangem private equity, imóveis e tecnologia, eles se tornaram alguns dos investidores mais influentes do mundo.
Ativos sob a gestão de fundos soberanos (em US$ trilhões)
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Vulnerabilidades
Mas, ela também aleta que, embora esses fundos sejam peças-chave na gestão de fundos públicos, sua presença massiva e complexa criar vulnerabilidades. Yan Liu diz que mandatos vagos e sobrepostos podem enfraquecer a responsabilidade e pesar no desempenho desses fundos soberanos.
“Uma governança fraca pode permitir a apropriação indevida, como demonstrado pelas falhas de alto perfil de alguns fundos. Fundos que operam como autoridades fiscais paralelas e compradores de títulos sem uma âncora fiscal clara podem correr o risco de distorcer os orçamentos do governo, obscurecer as dívidas públicas e complicar o tratamento tributário transfronteiriço”, adverte.
Um dos desafios citados é que, olhando além das fronteiras, fundos que fazem parcerias em projetos concentram suas exposições ao risco, tornando um choque para um investidor um risco para todos.
“Os objetivos nacionais também podem divergir, por exemplo, um parceiro prioriza a criação de empregos domésticos enquanto outro foca nos retornos financeiros, enfraquecendo a governança e a credibilidade dos investidores. E se as relações entre os países parceiros piorarem, pode ser difícil proteger ativos ou sair de um projeto”, cita.
Mas a especialistas do FMI diz que essas vulnerabilidades podem ser mitigadas por meio de leis rigorosas. “Diretrizes e práticas internacionalmente aceitas, como os Princípios de Santiago, desenvolvidos em 2008 por 26 fundos com apoio do FMI, serviram como um guia valioso. No entanto, à medida que os fundos cresceram significativamente em tamanho, complexidade e diversidade desde então, é importante examinar mais de perto como os fundos são estruturados e governados”.
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Yan Liu lista no blog do FMI caminhos para proteger esses fundos das vulnerabilidades citadas
Acertando os mandatos
Comece pelo mandato, o arcabouço jurídico vinculativo que serve como roteiro institucional, especificando objetivos, funções e poderes do fundo. Quando claramente articulados, esses objetivos ancoram a tomada de decisão e alinham as estratégias de investimento com as prioridades nacionais.
Exportadores de commodities, por exemplo, priorizam a estabilização fiscal de curto prazo, como demonstrado pelo Fundo de Estabilização Econômica e Social do Chile. Economias mais ricas focam na poupança de longo prazo, como visto no Government Pension Fund Global da Noruega, no New Zealand Superannuation Fund e no Future Ireland Fund.
A Autoridade de Investimento da Indonésia, por sua vez, demonstra como economias emergentes e em desenvolvimento tendem a enfatizar os objetivos de desenvolvimento, incluindo a diversificação econômica. Em algumas circunstâncias, continua a conselheira, múltiplos objetivos podem ser necessários.
Em economias historicamente dependentes do petróleo, como os Emirados Árabes Unidos, os fundos de riqueza podem combinar papéis de estabilização e diversificação econômica. Para os dois fundos de Singapura, por outro lado, o objetivo principal é a economia de longo prazo, com Temasek apoiando setores estratégicos e desenvolvimento econômico doméstico, enquanto o GIC investe internacionalmente.
No entanto, buscar múltiplos mandatos pode envolver difíceis escolhas (trade-offs). Um propósito claro é essencial para orientar os gestores de fundos, preservando a força vinculativa de cada mandato. Mandatos excessivamente amplos com múltiplos e potencialmente conflitantes objetivos em um único fundo podem criar riscos. Os riscos aumentam quando os mandatos se expandem sem ajustes correspondentes de governança e supervisão.
A separação legal — seja por meio de fundos separados ou subfundos claramente segregados — é frequentemente uma forma melhor de perseguir mandatos diferentes, garantindo clareza e coerência operacional.
A Autoridade Soberana de Investimentos da Nigéria fornece um exemplo claro, com sua estabilização, futuras gerações e fundos de infraestrutura legalmente protegidos. A Noruega, por sua vez, opera um fundo único como veículo de poupança de longo prazo, investindo exclusivamente no exterior com um forte arcabouço legal. Sua função de estabilização é alcançada por meio do arcabouço fiscal, que limita as transferências anuais do orçamento aos retornos esperados do fundo.
Esses exemplos também destacam que a forma legal de um fundo deve seguir seu mandato.
Fundos de estabilização projetados para gerenciar liquidez e volatilidade fiscal de curto prazo geralmente são estruturados simplesmente como contas gerenciadas por unidades separadas em bancos centrais ou títulos do tesouro.
Fundos de poupança, que normalmente buscam investimentos de maior risco e menos líquidos, requerem um arcabouço legal mais amplo, incluindo conselhos independentes com deveres fiduciários e controles internos robustos.
Como alguns fundos assumem papéis domésticos e estratégicos, podem se assemelhar a empresas de capital estatal e ser melhor governados pela legislação correspondente.
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Governança e integração
Uma vez que a forma legal esteja adequada para o propósito, o próximo passo, segundo Yan Liu é fundamentar a governança na lei com a alocação legal de poderes, deveres fiduciários executáveis, relatórios transparentes e supervisão eficaz.
“À medida que os fundos de riqueza migram para investimentos diretos e não listados mais complexos, os órgãos reguladores devem estar legalmente autorizados a exercer supervisão informada e independente sobre sociedades e transações. Leis que exigem que os membros do conselho possuam um conjunto equilibrado de habilidades e expertise, auditoria institucionalizada e gestão de riscos, e funções robustas de controle interno atuam em conjunto para garantir uma boa governança”.
Ela diz ainda que, para evitar que fundos sirvam como tesouros sombra — sem controles e supervisão institucional, ou com influência política indevida — eles devem ser explicitamente integrados ao marco legal fiscal e financeiro público mais amplo.
“Os fundos estão melhor posicionados para desfrutar de autonomia operacional quando ela é claramente definida por lei. Isso inclui definir regras sobre depósito e retirada e supervisão pelo legislativo e pela sociedade civil. A coerência entre o arcabouço legal de um fundo e as leis fiscais é essencial para sua resiliência e legitimidade, além da eficácia geral dos gastos público”.
Espinha dorsal legal
Dada a crescente escala e importância estratégica dos fundos soberanos, estruturas legais robustas são essenciais para garantir que cada uma sirva melhor aos povos de seus países, diz Liu. Eles também ajudam a garantir que o setor possa promover a estabilidade financeira global. A lei deve ser a base da eficácia dos fundos, não uma restrição.
“Os Princípios de Santiago sustentam a governança. Mas a complexidade crescente exige um novo escrutínio de suas suposições e orientações operacionais mais direcionadas para traduzi-las em estruturas jurídicas domésticas robustas”, destaca.
Ela lembra que, como esses princípios de alto nível foram em grande parte desenvolvidos para investidores passivos baseados em índices, eles não capturam totalmente as questões mais detalhadas de governança e divulgação levantadas pelos modelos de investimento mais ativos atuais, incluindo empresas estatais, investimentos diretos, participações de capital não listado, transações de private equity e coinvestimentos.
Por fim, a diretora destaca que, por meio de vigilância bilateral e multilateral, avaliações do setor financeiro e assistência técnica, o FMI apoia os países na ancoragem dos fundos em direito público sólido, disciplina fiscal e responsabilidade pública. “Aplicar os Princípios de Santiago de forma significativa no cenário de investimentos transformado de hoje exige o renovado engajamento coletivo de todos os envolvidos. O FMI está pronto para apoiar tais esforços.”
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