A aprovação definitiva pelo Congresso do projeto que cria a Política Nacional de Minerais Críticos e Estratégicos abriu uma divisão até então pouco explícita entre diferentes grupos da mineração brasileira.
De um lado estão algumas das maiores mineradoras instaladas no país, com operações consolidadas principalmente em commodities tradicionais, como minério de ferro, ouro, cobre e outros metais.
Do outro, empresas menores, companhias de pesquisa mineral e as chamadas junior mining companies, muitas delas responsáveis justamente pela nova fronteira de projetos de terras raras, lítio, grafite e outros minerais críticos.
Nos bastidores, representantes dos dois grupos fazem avaliações bastante diferentes sobre o texto aprovado pelo Senado nesta quarta-feira (2) e enviado à sanção presidencial.
Enquanto entidades que concentram grandes mineradoras classificam a proposta como um avanço e falam no “melhor consenso possível”, associações ligadas a empresas menores afirmam que pontos relevantes permaneceram sem solução e demonstram preocupação principalmente com segurança jurídica, entrada de capital estrangeiro e os poderes que serão exercidos pelo novo Conselho Nacional para Industrialização de Minerais Críticos e Estratégicos.
A divisão tem relação, em boa medida, com as diferenças entre os modelos de negócio das empresas.
Grandes mineradoras que atuam no Brasil há décadas possuem operações em produção, fluxo de caixa, estruturas de governança consolidadas e, em muitos casos, capacidade própria de financiamento.
Nesse grupo, a avaliação predominante é que o projeto aprovado não corresponde ao texto ideal de nenhuma das partes, mas representa o resultado possível depois de meses de negociação entre Congresso, governo e empresas.
Executivos ouvidos pela CNN também argumentam que a mineração passou a ocupar espaço cada vez maior nas estratégias de segurança econômica e industrial de diferentes países e que algum aumento da participação do Estado na política para minerais críticos era praticamente inevitável.
Na avaliação dessas empresas, portanto, era necessário definir quais pontos deveriam ser enfrentados e quais poderiam ser aceitos em troca de avanços considerados importantes para o setor.
Entre os ganhos citados estão incentivos à pesquisa mineral, instrumentos de financiamento, debêntures incentivadas e mecanismos destinados a reduzir o risco de projetos minerais — especialmente durante as fases de pesquisa e desenvolvimento, quando ainda não existe produção capaz de gerar receita.
A palavra “maturidade” aparece repetidamente tanto nas manifestações públicas quanto nas conversas reservadas de representantes desse grupo.
O argumento é que o setor precisou reconhecer que “nem todas as batalhas são vencidas” e aceitar um texto que, na visão dessas empresas, trouxe ganhos e perdas para todos os lados.
O Ibram (Instituto Brasileiro de Mineração), que reúne a maior parte das mineradoras em operação no país, adotou publicamente essa posição.
O diretor-presidente do instituto, Pablo Cesário, classificou a aprovação como um “grande marco” e afirmou que o texto representa o “melhor consenso possível” construído entre governo, oposição e setor produtivo.
O instituto, porém, ainda pretende apresentar sugestões durante a regulamentação.
Essa etapa é considerada fundamental pelas próprias empresas que apoiaram a aprovação do projeto. Isso porque parte relevante do alcance efetivo dos novos poderes do governo dependerá dos critérios estabelecidos posteriormente.
Será a regulamentação, por exemplo, que ajudará a delimitar em quais situações operações envolvendo empresas e ativos minerais poderão ser analisadas pelo Conselho e como funcionarão instrumentos relacionados ao abastecimento interno, à soberania nacional e à agregação de valor no país.
Nos bastidores, integrantes do governo também vêm transmitindo ao setor a mensagem de que não pretendem dar um “cavalo de pau” nas regras da mineração.
A orientação discutida no Executivo é construir a regulamentação de forma gradual e com previsibilidade, segundo interlocutores envolvidos nas discussões.
Juniors veem risco maior
A percepção é diferente entre parte das empresas menores e companhias de pesquisa mineral.
Esse grupo está entre os responsáveis pelo aumento recente da exploração de minerais críticos no Brasil e possui um modelo de financiamento muito mais dependente da percepção de risco dos investidores.
Em geral, são empresas ainda sem minas produzindo ou com projetos em estágios iniciais. Como não possuem receita operacional, precisam captar recursos continuamente para financiar levantamentos geológicos, sondagens, estudos de viabilidade, licenciamento e desenvolvimento dos projetos.
Boa parte desse dinheiro é levantada em bolsas estrangeiras, principalmente na Austrália e no Canadá.
Nesse modelo, mudanças na percepção de risco regulatório podem ter impacto imediato sobre a capacidade de financiamento das companhias.
Por isso, representantes dessas empresas criticam principalmente dispositivos que, na avaliação deles, deixam margem excessiva para decisões futuras do governo.
Entre os pontos de maior preocupação está o poder atribuído ao Cimce para acompanhar e homologar determinadas operações societárias relacionadas a projetos enquadrados como estratégicos.
A crítica não é apenas ao poder em si, mas à ausência, na lei, de todos os critérios que determinarão como ele será exercido.
Para essas empresas, enquanto uma grande mineradora consegue absorver um período de incerteza regulatória, uma junior que precisa voltar ao mercado diariamente para financiar sua próxima campanha de sondagem pode sofrer imediatamente com a percepção de risco.
A discussão já ocorre também entre investidores. Nos últimos pregões, ações de algumas empresas menores com projetos minerais no Brasil registraram quedas relevantes em bolsas estrangeiras durante o período em que o Congresso discutia o projeto. Executivos do setor atribuíram integralmente os movimentos ao PL.
A ABPM (Associação Brasileira de Empresas de Pesquisa Mineral e Mineração), que reúne principalmente companhias ligadas à pesquisa e ao desenvolvimento de novos projetos, tornou pública nesta quinta-feira (3) sua insatisfação.
Em nota, a associação afirmou manifestar “desconforto” com a forma como a proposta tramitou e foi aprovada no Senado e criticou a decisão de votar o projeto diretamente no plenário, sem análise prévia pelas comissões temáticas.
“O Brasil pode deter algumas das maiores reservas do mundo em minerais críticos e estratégicos, e para isso atrair o capital, e transformar esse potencial em desenvolvimento real exige segurança jurídica, previsibilidade regulatória e, sobretudo, um processo legislativo que dialogue de fato com quem conhece o setor”, afirmou a entidade.
Dentro desse grupo existe ainda uma ala mais crítica, que argumenta que já não é possível tratar a mineração como um setor com interesses homogêneos.
O argumento é que empresas que extraem bilhões de reais por ano de minério de ferro ou ouro enfrentam problemas completamente diferentes de uma companhia que possui apenas um direito minerário, alguns resultados de sondagem e precisa convencer investidores estrangeiros a financiar anos de pesquisa antes de saber se haverá uma mina economicamente viável.
Reservadamente, alguns executivos desse segmento reclamam que as grandes mineradoras aceitaram pontos que teriam impacto muito menor sobre seus próprios negócios.
Do outro lado, representantes de grandes companhias reconhecem que parte das preocupações das juniores é legítima e afirmam que essas empresas estão corretamente defendendo seus próprios interesses.
Mas também fazem uma ressalva.
Na avaliação de integrantes desse grupo, existe no Brasil um conjunto de empresas que controlam direitos minerários durante longos períodos sem conseguir efetivamente desenvolver os projetos. Para esses executivos, parte da resistência à maior fiscalização também vem de agentes que se beneficiam da valorização ou negociação desses ativos sem necessariamente transformá-los em minas.
Há ainda uma crítica mais dura entre representantes das empresas de menor porte. Na avaliação desse grupo, parte das grandes mineradoras não quer ampliar a concorrência no setor e vê com resistência a entrada de novos projetos na disputa por benefícios fiscais, linhas de financiamento e outros mecanismos de apoio previstos na política de minerais críticos.
Esses executivos argumentam, reservadamente, que companhias já consolidadas possuem maior capacidade de acessar o governo, bancos públicos e mecanismos de incentivo e, por isso, estariam em posição mais confortável para disputar os recursos criados pela nova política.
A leitura é que a entrada de um número maior de juniors e novos projetos aumentaria a concorrência não apenas por capital privado, mas também por benefícios fiscais, linhas de financiamento, infraestrutura e enquadramentos considerados estratégicos pelo governo.
A avaliação é contestada por representantes das grandes companhias, que afirmam não haver interesse em limitar a entrada de novos concorrentes e defendem que o desenvolvimento da mineração brasileira depende justamente da descoberta e maturação de novos projetos.
Onde há consenso
Apesar do racha, os dois lados ainda encontram pontos de convergência.
Há apoio amplo aos mecanismos de incentivo à pesquisa mineral, à criação de instrumentos de garantia e à tentativa de desenvolver fontes de financiamento específicas para mineração.
O diagnóstico compartilhado é que o Brasil possui potencial geológico, mas ainda não desenvolveu um mercado de capitais capaz de financiar empresas minerais em estágio pré-operacional na mesma escala existente no Canadá e na Austrália.
Também são discutidos mecanismos inspirados nos chamados flow-through shares, utilizados em mercados como o canadense para estimular investidores a financiar atividades de exploração mineral.
Por isso, para representantes dos dois grupos, a aprovação do PL não encerra a discussão sobre a política mineral brasileira.
A próxima disputa será pela regulamentação.
E, depois dela, pelo desenvolvimento de um mercado de capitais capaz de financiar a corrida pelos minerais críticos sem depender quase exclusivamente de bolsas e investidores estrangeiros.
Se durante a tramitação no Congresso grandes e pequenas mineradoras ainda tentaram apresentar uma posição relativamente coordenada, a votação final deixou mais claro que, quando se trata da nova política para minerais críticos, os interesses do setor mineral brasileiro estão longe de ser iguais.