Criado em 2010 para assegurar às gerações futuras uma parte dos lucros com a venda do petróleo, o Fundo Social do Pré-Sal mudou de cara nos últimos anos e tem sido usado pelo governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT) como um instrumento para aquecer a economia sem impacto direto no resultado primário, servindo de lastro para programas que incluem o financiamento subsidiado de veículos a motoristas de aplicativos e reformas de moradias populares.
Quando nasceu, ele tinha seis destinações previstas em lei. E um desenho similar ao de fundos soberanos clássicos: acumular o dinheiro do petróleo — bônus de assinatura, royalties, participações especiais e a venda da parcela de óleo da União — e aplicar em programas apenas o rendimento, preservando o estoque acumulado.
“O pré-sal é nosso passaporte para o futuro”, disse a então presidente Dilma Rousseff, em seu discurso de posse, dez dias após a sanção da Lei 12.351, que estabeleceu o Fundo Social.
Uma década e meia depois, no governo Lula, o presente virou prioridade. O cardápio de seis usos possíveis — educação, saúde pública, ciência e tecnologia, meio ambiente, cultura, esporte — dobrou.
Ações para enfrentar mudanças climáticas e calamidades públicas, infraestrutura social, habitações populares, infraestrutura hídrica, segurança alimentar e nutricional, defesa dos direitos e interesses dos povos indígenas foram incluídas como possibilidades para uso dos recursos.
Um estudo inédito do BrasilIA Insights, consultoria de inteligência de dados com sede em Brasília, mostra que não só o leque de possibilidades foi ampliado — ele está sendo descapitalizado.
O levantamento, feito a pedido da CNN, aponta que R$ 57 bilhões foram usados neste ano — apenas até 31 de julho. Em 2026, o orçamento autorizado do Fundo Social é recorde histórico e atinge R$ 94 bilhões.
Seis em cada dez reais vão para operações reembolsáveis e, por isso, não têm impacto no resultado primário:
- Minha Casa, Minha Vida
- Reforma Casa Brasil
- Move Brasil (financiamento de veículos para taxistas e motoristas de aplicativos)
- Fundo Clima
- Linhas de crédito para ações de enfrentamento às calamidades públicas
Gastos em educação e em saúde, como o cumprimento do piso de atenção primária, não são reembolsáveis.
Desde 2025, a lei estabelece que o OGU (Orçamento Geral da União) deve destinar temporariamente — por cinco exercícios — 5% dos recursos do Fundo Social à educação e à saúde. Os valores não são computados na meta fiscal e nem nos pisos mínimos dessas áreas.
Do saldo verificado em 2025, 98% está sendo usado neste ano. Para 2027, há um orçamento previsto de R$ 56 bilhões — provenientes quase integralmente da receita depositada ou de empréstimos devolvidos no ano que vem, quase sem o estoque acumulado.
O ex-presidente da Petrobras e sócio da Altiva Inteligência Estratégica, Jean Paul Prates, avalia que o Fundo Social acabou funcionando como uma espécie de anti-exemplo do fundo soberano existente em países como a Noruega: “Aqui estamos comendo a própria galinha dos ovos de ouro junto com os ovos”.
Menos transparência
O Fundo Social foi gradualmente capitalizado, mas teve um desfalque no governo do ex-presidente Jair Bolsonaro (PL). Em 2021, durante a pandemia, foram sacados R$ 77 bilhões para amortização da dívida pública. A fórmula foi repetida em 2022, em menor escala, e o dinheiro passou a ser novamente acumulado.
A MP 1.291 — medida provisória depois convertida na Lei 15.164 de 2025 — derrubou o dispositivo que fixava o objetivo de poupança de longo prazo e vedava o uso do fundo para conceder garantias. Também caiu o artigo da legislação original que permitia a aplicação somente dos rendimentos sobre o capital.
“A mudança aproximou o Fundo Social de uma fonte de financiamento do orçamento recorrente, reduzindo sua função de poupança intergeracional e elevando o risco de financiar despesas permanentes com receitas finitas e voláteis, dependentes da produção, do câmbio e do preço do petróleo”, afirma o head de macroeconomia do ASA, Jeferson Bittencourt, ex-secretário do Tesouro Nacional.
Outros pontos da lei de 2010, sancionada no último mês do segundo mandato de Lula, foram revogados e diminuíram a transparência do Fundo Social.
Em 2025 caiu, por exemplo, a exigência de demonstrações semestrais e de envio de relatórios trimestrais ao Congresso Nacional.
O Comitê de Gestão Financeira — colegiado que teria o Banco Central entre seus integrantes e definiria a política de investimentos, a rentabilidade mínima e a capitalização mínima antes de qualquer saque — jamais foi instituído e também sumiu das obrigações legais.
“É justo registrar que a governança não desapareceu completamente. O conselho deliberativo [do Fundo Social] foi instalado e hoje publica plano e relatório anuais. Trata-se de um avanço operacional”, diz o ex-presidente da Petrobras.
“Mas o modelo atual é mais concentrado no Executivo, não tem Banco Central nem representação independente e substituiu prestações de contas mais frequentes por uma divulgação anual e posterior aos fatos. Para um fundo que ganhou tantas finalidades e passou a movimentar volumes recordes, a governança deveria ser fortalecida na mesma proporção”, completa Prates.
Outro lado
Procurados, o Ministério do Planejamento e a Casa Civil enviaram a seguinte explicação à CNN:
“É importante considerar que, na prática, sem a constituição da carteira de investimentos de longo prazo prevista na legislação, os recursos permaneceram depositados na Conta Única do Tesouro, sem serem efetivamente direcionados às finalidades sociais do Fundo. Essa situação decorreu da não instituição das instâncias de governança do Fundo, o que impediu a implementação integral do modelo originalmente concebido.”
“Nesse sentido, as alterações recentes permitiram estabelecer uma governança que passou a funcionar de forma concreta, com a atuação do Conselho Deliberativo e a definição da destinação dos recursos para políticas públicas relevantes.”
“Essas mudanças também permitiram dar aplicação efetiva aos recursos do Fundo Social, cumprindo a finalidade definida no caput do art. 47 da Lei nº 12.351, de 2010. Em vez de permanecerem acumulados na Conta Única do Tesouro, esses valores passaram a financiar políticas públicas com retorno econômico e social, especialmente, até o momento, por meio de operações de crédito destinadas à habitação. Assim, o patrimônio do Fundo passou a ser mobilizado para enfrentar demandas reais da sociedade, estimular investimentos e gerar empregos.”
“Importante ressaltar que permanece a vedação à concessão de garantias com recursos do Fundo Social, nos termos do art. 59-A, inciso II.”
“Na prática, portanto, recursos que antes não tinham aplicação efetiva estão sendo mobilizados para financiar políticas públicas, com base legal, autorização orçamentária e mecanismos de controle.”
“As regras atuais preveem a elaboração de relatório anual com informações sobre as fontes vinculadas ao Fundo e sua execução orçamentária e financeira, com base em relatos circunstanciados encaminhados pelas instituições financeiras. Esses relatórios passaram a ser efetivamente elaborados e estão disponíveis no sítio eletrônico do Fundo Social, juntamente com a legislação aplicável, as decisões de alocação e as informações sobre as atividades do Conselho Deliberativo.”
“A perspectiva de longo prazo do Fundo também se concretiza por meio da destinação de 50% de seus recursos para a educação, nos termos da Lei nº 12.858, de 2013; dos investimentos em habitação de interesse social viabilizados desde 2025; e de outras destinações que venham a ser dadas, nos termos da lei. Essas políticas ampliam os investimentos, geram empregos e melhoram as condições de vida da população, produzindo benefícios duradouros para o desenvolvimento do país.”
“Como não houve alteração da finalidade do Fundo Social, as mudanças promovidas em 2025, em linha com as alterações realizadas em 2013, conferem maior efetividade ao cumprimento dessas finalidades.”