As agências reguladoras federais enfrentam uma crise estrutural de financiamento que ameaça a segurança jurídica e a fiscalização de serviços essenciais no país. Entre 2015 e 2025, essas autarquias perderam 25% de seu orçamento e 13% de seus servidores ativos. O cenário agravou-se com o recente contingenciamento de recursos que afetou severamente as agências, como a ANTT, que perdeu R$ 56,9 milhões, paralisando atividades de monitoramento, fiscalização e investimento.
A maior parte das agências dispõe de taxas de fiscalização atreladas ao poder de polícia, (art. 145, II da Constituição Federal). Contudo, mesmo com destinação constitucional específica, esses recursos sofrem contingenciamento contínuo, sendo desviados para o caixa único do Tesouro para inflar metas fiscais da União.
Em maio, o ministro Flávio Dino determinou na ADI 7.791 a destinação integral da taxa de fiscalização à CVM, vedando retenções, sob a tese de que o contingenciamento viola a natureza vinculada do tributo. A decisão é um importante precedente para coibir a prática recorrente de asfixiar as agências para cumprir metas fiscais.
O sufocamento é ainda pior quando a agência não possui taxa tributária e depende de recursos de outras fontes. Para obter receitas próprias, foram incluídos nos contratos de concessão o pagamento de verbas de fiscalização pelas concessionárias. É o caso da ANTT, cujos recursos, embora privados na origem e sejam tratados por Lei como receitas da Agência, ingressam na Conta Única e sofrem contingenciamento discricionário.
Um caminho viável para desvincular as verbas de fiscalização das restrições orçamentárias seria a criação de fundos privados extraorçamentários. Gerido por instituição financeira oficial (como Caixa ou BNDES), os recursos, de natureza privada, deixariam de ser capturados pelo caixa único da União e, nos termos da Lei, seriam diretamente destinados às atividades de regulação.
Esse modelo possui benchmarks sólidos e bem-sucedidos. O Fundo de Compensação Ambiental (FCA), operado pela Caixa há mais de sete anos, e o Fundo Nacional de Desenvolvimento Industrial e Tecnológico (FNDIT), gerido pelo BNDES, atestam a viabilidade operacional e a imunidade às restrições da LRF.
Eventuais críticas de que o modelo violaria parâmetros do TCU, a exemplo dos questionamentos ao programa Pé-de-Meia (Acórdão nº 297/2025), não se sustentam. Naquele caso, o Tribunal apontou vulnerabilidade porque os recursos eram de origem pública (aportes do Tesouro) para o pagamento de benefícios sociais. No fundo privado regulatório, a hipótese é inversa: a origem é estritamente privada para utilização específica em uma relação contratual.
Fiscalistas podem criticar a proposta alegando fuga do arcabouço fiscal. Na realidade, busca-se corrigir uma irregularidade: esses recursos são exigidos dos agentes privados com finalidade jurídica específica e acabam sendo desviados.
Meta fiscal se alcança com aumento de receitas tributárias ou redução de despesas, não confiscando verbas contratuais de concessões. O fundo privado não resolverá, por si só, o problema de falta de pessoal, mas trará enorme alívio à penúria atual. Garantir autonomia financeira à regulação é um imperativo constitucional de eficiência e estabilidade institucional.
*Letícia Queiroz é sócia fundadora do escritório Queiroz Maluf Reis. Possui cerca de 30 anos de experiência, com atuação reconhecida em Direito Público, com ênfase em projetos de infraestrutura, concessões e Parcerias Público-Privadas (PPPs). É doutora e mestre em direito administrativo pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC/SP), onde também obteve a sua graduação em Direito e possui pós-graduação em Mediação Internacional em Contratos de Construção pela Queen Mary University of London. É professora de direito administrativo na Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC/SP) e membro da Comissão de Dispute Boards do Centro de Arbitragem e Mediação Brasil-Canadá, do Comitê de Regulação de Infraestrutura Rodoviária, criado pela FGV Direito Rio.
*Antonio Carlos Cintra do Amaral Filho possui graduação em Direito pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (1998) , graduação em economia pela Universidade de São Paulo (1985) e especialização em Direito e Economia pela Unicamp (2021). É advogado-sócio do Rizek & Cintra Sociedade de Advogados e procurador aposentado do Município de São Paulo. Tem experiência na área de Direito, com ênfase em Direito Público.