A aprovação do PL 2780/2024 pela Câmara dos Deputados representa, provavelmente, a maior transformação da política mineral brasileira desde a Constituição de 1988. O projeto cria a Política Nacional de Minerais Críticos e Estratégicos e altera profundamente a lógica histórica do setor mineral no Brasil, tradicionalmente estruturado sobre três pilares: o direito de prioridade na exploração mineral, a exportação de commodities minerais com baixo grau de processamento e uma participação relativamente limitada do Estado na coordenação industrial da cadeia mineral.
O texto insere o Brasil na nova disputa geopolítica global pelos minerais essenciais à transição energética, à indústria tecnológica e à segurança econômica internacional. Lítio, terras raras, níquel, cobre, grafita e nióbio deixaram de ser apenas commodities tradicionais e passaram a ocupar posição estratégica nas economias contemporâneas, por serem fundamentais para baterias, veículos elétricos, semicondutores, inteligência artificial, sistemas militares e infraestrutura energética. Controlar cadeias de minerais críticos significa disputar soberania industrial, tecnológica e econômica.
Essa reorganização global já vem sendo conduzida pelas principais economias do mundo. A União Europeia aprovou o Critical Raw Materials Act para reduzir dependência externa de minerais estratégicos e fortalecer cadeias industriais ligadas à transição energética. Os Estados Unidos ampliaram incentivos para cadeias domésticas de minerais críticos por meio da Inflation Reduction Act e da Defense Production Act. Canadá e Austrália fortaleceram programas de incentivo à mineração estratégica e à segurança de suprimento mineral, enquanto a Agência Internacional de Energia alerta para os riscos de concentração global da produção e do refino desses minerais.
É dentro desse movimento global de reorganização das cadeias minerais estratégicas que o Brasil passa a redefinir sua própria política mineral. O PL 2780/2024 adota um modelo híbrido, ampliando a coordenação estratégica do Estado sobre ativos considerados sensíveis, mas preservando forte dependência da atração de capital privado para exploração, beneficiamento e industrialização mineral.
Dentro dessa nova lógica de política industrial e fortalecimento das cadeias estratégicas de suprimento, o PL também busca estimular a verticalização da cadeia mineral brasileira, criando incentivos econômicos e regulatórios voltados ao processamento doméstico e à agregação de valor no território nacional.
É importante observar, contudo, que o texto não proíbe a exportação de minério bruto. O que o projeto estabelece é um sistema de indução regulatória e econômica voltado à industrialização doméstica da cadeia mineral, em linha com movimentos internacionais de fortalecimento da soberania mineral e da internalização de etapas estratégicas da produção.
Todavia, o PL não se limita à criação de mecanismos regulatórios ou de coordenação estratégica. O texto estrutura uma ampla política de indução econômica voltada à industrialização da cadeia mineral brasileira, combinando instrumentos de financiamento, garantias, incentivos à agregação de valor, pesquisa tecnológica e certificação mineral.
Entre os principais instrumentos previstos estão o Fundo Garantidor da Atividade Mineral (FGAM), com possibilidade de aporte da União; o Programa Federal de Beneficiamento e Transformação de Minerais Críticos e Estratégicos (PFMCE), que prevê mecanismos de destinação de créditos fiscais e estímulo à agregação de valor industrial; a utilização de recursos do Fundo Nacional sobre Mudança do Clima para financiamento reembolsável; além da criação da Rede Nacional de Pesquisa, Desenvolvimento Tecnológico e Formação Profissional em Minerais Críticos e Estratégicos.
O projeto também incorpora mecanismos ligados à descarbonização e à inserção internacional da produção mineral brasileira, como o Certificado Mineral de Baixo Carbono, instrumento voltado à rastreabilidade e à certificação de cadeias minerais de menor intensidade de emissões. Em um cenário internacional de crescente exigência ambiental nas cadeias globais de fornecimento, especialmente por parte da União Europeia, instrumentos dessa natureza tendem a ganhar relevância competitiva crescente e podem facilitar acesso a mercados, financiamento verde e cadeias globais de fornecimento mais sofisticadas.
O ponto positivo do PL é reconhecer que competitividade mineral contemporânea não depende apenas da existência de reservas geológicas, mas também de capacidade tecnológica, agregação de valor, processamento industrial e inserção qualificada nas cadeias globais de fornecimento.
Há, contudo, desafios relevantes relacionados à efetividade desses instrumentos. Embora o PL estabeleça percentuais mínimos obrigatórios para investimentos em pesquisa, desenvolvimento e inovação, o texto ainda apresenta baixa densidade normativa quanto a critérios qualitativos, metas tecnológicas e mecanismos objetivos de aferição de impacto, o que pode favorecer iniciativas de caráter predominantemente formal ou de baixa efetividade tecnológica.
Outro desafio está relacionado questão institucional e operacional. Diferentemente de economias que possuem estruturas consolidadas de financiamento industrial, coordenação tecnológica e planejamento mineral de longo prazo, parte relevante dos instrumentos previstos pelo PL ainda dependerá de regulamentação futura, capacidade fiscal e coordenação operacional efetiva do Estado brasileiro.
Nesse contexto, a governança regulatória do projeto ganha especial relevância. Em um setor intensivo em capital e dependente de investimentos de longo prazo, instrumentos de financiamento, política industrial e expansão da cadeia mineral exigem elevado grau de previsibilidade institucional e segurança jurídica para operações societárias, contratos e investimentos estratégicos.
É na interface entre soberania mineral, segurança econômica e atração de investimentos que surge o ponto mais sensível do projeto: o art. 3º, §2º, que introduz mecanismo de homologação estatal aplicável a determinadas operações societárias e instrumentos negociais envolvendo minerais críticos e estratégicos.
Juridicamente, a homologação tende a funcionar como instrumento de verificação de conformidade regulatória e validação procedimental das operações aos requisitos previstos na legislação brasileira. O texto aprovado, contudo, ainda não delimita com precisão o alcance, os critérios e os efeitos jurídicos desse procedimento, o que pode gerar incerteza regulatória em operações societárias, contratos de offtake e investimentos envolvendo minerais considerados estratégicos.
Em mercados intensivos em capital e de maturação longa, previsibilidade regulatória, estabilidade institucional e clareza procedimental são fatores centrais para atração de investimento produtivo de longo prazo.
O debate não é isolado no Brasil. Os Estados Unidos utilizam o Committee on Foreign Investment in the United States (CFIUS) para análise de investimentos estrangeiros em setores considerados estratégicos à segurança nacional e econômica. O Canadá se vale do Investment Canada Act para revisão de investimentos estrangeiros envolvendo minerais críticos, especialmente em ativos considerados sensíveis à soberania mineral e às cadeias estratégicas de suprimento.
Ou seja, o problema brasileiro não está propriamente na existência de mecanismos estatais de controle ou homologação de operações envolvendo minerais estratégicos. Isso já integra uma tendência internacional de fortalecimento da soberania mineral, proteção de cadeias estratégicas de suprimento e segurança econômica em setores considerados críticos para transição energética e desenvolvimento tecnológico.
A fragilidade do PL está na baixa densidade normativa do modelo proposto. Embora o texto estabeleça diretrizes gerais para identificação de minerais críticos e estratégicos, ainda há reduzido detalhamento sobre critérios técnicos objetivos, parâmetros quantitativos, metodologia de classificação e efeitos jurídicos relacionados ao mecanismo de homologação previsto no projeto.
Diferentemente do modelo europeu, que utiliza indicadores vinculados a risco de suprimento, dependência externa e importância econômica, o texto brasileiro mantém elevado grau de abertura conceitual e discricionariedade regulatória, o que tende a reduzir previsibilidade institucional em operações intensivas em capital e dependentes de investimentos de longo prazo.
As mudanças propostas pelo PL não se limitam à governança de investimentos e operações societárias. O projeto também altera parcialmente a lógica histórica de acesso aos recursos minerais estratégicos, criando mecanismos diferenciados para áreas consideradas estratégicas e ampliando a capacidade de coordenação estatal.
Embora isso fortaleça o planejamento público, também pode produzir efeitos colaterais importantes. Em mercados minerais maduros, como Canadá e Austrália, grande parte das descobertas geológicas decorre da atuação das chamadas junior companies. Modelos excessivamente centralizados podem reduzir incentivos exploratórios e elevar a concentração econômica no setor mineral. Sem avanço do conhecimento geológico, a própria verticalização da cadeia mineral tende a perder competitividade no longo prazo.
Existe ainda um problema institucional relevante: a capacidade operacional do Estado brasileiro. O PL amplia significativamente as atribuições da Agência Nacional de Mineração (ANM) e dos órgãos de governança mineral estratégica, mas ainda não há clareza sobre reforço proporcional de orçamento, modernização tecnológica e expansão do corpo técnico especializado. A capacidade brasileira de se inserir nessa nova geopolítica mineral passa, necessariamente, por uma Agência Nacional de Mineração estruturalmente fortalecida.
Há, contudo, uma omissão relevante: a ausência do urânio entre os minerais tratados de forma central pela política de minerais críticos e estratégicos. Embora a energia nuclear não seja considerada renovável, ela vem sendo progressivamente reinserida nas estratégias globais de descarbonização e segurança energética.
Talvez a principal síntese do PL 2780/2024 seja justamente essa: o Brasil finalmente compreendeu que minerais críticos não são apenas um tema mineral. Eles envolvem política industrial, geopolítica, segurança econômica, transição energética, tecnologia e soberania econômica.
O projeto coloca o país no centro da nova disputa global pelas cadeias estratégicas de suprimento mineral. Mas o sucesso do modelo brasileiro dependerá, sobretudo, da capacidade institucional do país de transformar seus instrumentos regulatórios, financeiros e tecnológicos em mecanismos efetivos de competitividade, previsibilidade e atração de investimento produtivo de longo prazo.
Como o texto ainda seguirá para análise do Senado Federal, as fragilidades regulatórias e operacionais do projeto ainda poderão ser aperfeiçoadas ao longo da tramitação legislativa.
*Luiz Carlos Adami, advogado especializado em Direito da Mineração, Regulação e Transição Energética. Sócio do Caputo Bastos e Serra Advogados.